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Se presentará en próxima legislatura del 2005 Nuevo estatuto, respaldo para contribuyentes y usuarios aduaneros y cambiarios Ver Documentos formato pdf Los conceptos emitidos por la DIAN son uno de los problemas que se han detectado, ya que muchas veces van más allá de lo que la ley realmente quiere decir, explica la actual defensora del contribuyente, Beatriz Eugenia Hernández. El modelo de administración tributaria, aduanera y cambiaria de Colombia ha sido cuestionado durante los últimos años, principalmente por contribuyentes y usuarios, debido a sus limitaciones para la prestación de un servicio ágil y justo. Para darse una idea, la investigación realizada en el año 2003 por la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero* mostró que en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), el 77,6 por ciento de fallos fueron a favor de los administrados, un 7,5 por ciento representaron fallos parciales, el 3,1 por ciento sentencias inhibitorias y un 11,8 por ciento se resolvieron a favor de la DIAN. El mayor número de demandas correspondió a la aplicación de normas de procedimiento y sanciones. Pero Colombia no es el único país que presenta estas irregularidades, otros, más desarrollados y con mayor cultura tributaria, entre los que se encuentran Canadá, España, Italia, Estados Unidos, Argentina, Australia y Bélgica, han tenido que acudir a diferentes mecanismos como defensorías del contribuyente y expedición de mandatos de ley para los derechos de los contribuyentes, con el fin de asegurar la transparencia de su administración. En Colombia, la defensoría del contribuyente buscará sacar a flote para la próxima legislatura (16 de marzo del 2005), un proyecto de ley por el cuál se da vida al Estatuto del Contribuyente y Usuario Aduanero y Cambiario, que servirá para fortalecer la relación entre la DIAN y los usuarios y contribuyentes. El proyecto podría ser presentado como iniciativa gubernamental o parlamentaria. Entre los argumentos sobre los cuales se basa la defensoría para establecer el estatuto, se encuentra que el modelo de administración está lejos de la realidad del país y quienes administran no tienen en cuenta, en algunas ocasiones, los derechos y garantías de los contribuyentes y usuarios. Estos resultados contaron con el respaldo de un trabajo realizado con gremios, ONG y universidades sobre la percepción que tenían de la DIAN. Los conceptos emitidos por la DIAN son uno de los problemas que se han detectado, explica la actual defensora del contribuyente, Beatriz Eugenia Hernández, ya que muchas veces van más allá de lo que la ley realmente quiere decir. “La ley debería ser lo suficientemente simple y clara para que los conceptos no existieran”, afirma. Deficiencias de la administración Las investigaciones de la defensoría profundizan en que la administración fiscal presenta las siguientes deficiencias: indebida atención a los ciudadanos, exigencia de documentos o requisitos no contemplados en la norma o que posee la entidad, sanciones inequitativas (en algunos casos, casi confiscatorias), demoras para responder a solicitudes, inseguridad jurídica por replanteamiento de conceptos y políticas y, falta de unidad de criterio de las diferentes administraciones tributarias y aduaneras y cambiarias del país. Así mismo, trasgresión de la ley a través de los conceptos, filtración de información objeto de reserva (denuncias sobre filtración de información en declaraciones de renta), presencia de violación al derecho de defensa y debido proceso, deficiencia en el recaudo y suministro de información efectiva y actualizada (sobre la situación fiscal de los administrados), respuestas extemporáneas y sin solución de fondo frente a los planteamientos de los administrados y, ausencia de mecanismos que permitan una información adecuada que facilite el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Del total de casos que se han tramitado por parte de la entidad desde febrero del 2002 hasta mediados del 2004, un 55,62 por ciento corresponde a reclamaciones que tienen que ver con normas de carácter procedimental, el 24,65 por ciento se refieren al régimen sancionatorio aplicable, el 11,51 por ciento toca aspectos sustanciales y el 8,22 por ciento corresponde a reclamos respecto del servicio, quejas y denuncias. En el tema tributario se destaca que el 70,05 por ciento de casos fueron clasificados como de carácter procedimental, mientras que en los aduaneros y cambiarios, los aspectos sancionatorios primaron con el 44.78 por ciento y el 76.77 por ciento, respectivamente. “Los empresarios han acogido al estatuto de una manera positiva. Además, enviarán un documento para darle mayor fuerza a la labor que realiza la defensoría, que es otro de los aspectos que se busca fortalecer con el proyecto de ley”, expresa la defensora. Frente a la transparencia en la atención a usuarios y contribuyentes, especialmente tecnológicas, la DIAN ha puesto en marcha sistemas como el Modelo Único de Ingresos, Servicio y Control Automatizado (Muisca). El Muisca sustituye al Sistema Informático de Gestión Aduanera (Syga) como herramienta de control y trámite de las operaciones de comercio exterior. Dicha sustitución es transparente para el usuario en la medida en que se utilizan los equipos, la tecnología y el hardware del Syga. Hoy en día este sistema funciona para el 97% de las operaciones nacionales de aduanas. El sistema ayudará al usuario aduanero a tener una información exacta de las circunstancias en las que se encuentran los productos con que trabaja. Para el país será la posibilidad de aprovechar la información que contenga la DIAN para evaluar permanentemente a todos los usuarios y poder decidir a cuáles se sirve mejor y a cuáles se controla más. “Nuestra aspiración es llegar a hablar de control de personas y no de mercancías”, afirma el director de Aduanas Oscar Franco. Esto significa que las empresas que tienen buenas referencias con la entidad tendrán el mínimo problema en el trámite de sus operaciones. Mientras que las compañías que han sido sancionadas van a tener mayores controles en sus actividades. Aspectos del proyecto El estatuto regula los principios, derechos y garantías para contribuyentes y usuarios. Se encuentra dividido en cinco títulos que abarcan principios, derechos, obligaciones y disposiciones especiales. La base del nuevo estatuto tiene como principios la dignidad humana, la buena fe de las autoridades y particulares y, la equidad y eficiencia, entre otros. Resalta además, que los contribuyentes y usuarios gozarán en todas sus actuaciones de la presunción de inocencia, en virtud de la cual los hechos y actuaciones de la actividad tributaria, aduanera y cambiaria, se considerarán ciertos. Así mismo, la ley permisiva o favorable, aún cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable, en materia de sanciones y de procedimiento. En cuanto a procesos como el cobro, los contribuyentes y usuarios tienen derecho a que no les embarguen sus bienes antes de ser llamados y oídos a través de la gestión persuasiva, salvo que cuando sean citados, no respondan. Cuando por error de la administración se embarguen los bienes de un contribuyente o usuario, sin que este sea deudor, dicha entidad está en la obligación de proceder a decretar de inmediato el levantamiento del embargo y a resarcir el buen nombre del afectado con la medida. Entre los derechos de los contribuyentes se garantiza al administrado que en los procesos que se adelanten en su contra y demás actuaciones se observe el debido proceso, sin dilaciones injustificadas. Igualmente, al administrado fiscal se le respetará el derecho a presentar pruebas y a controvertir las que se recojan en su contra, a impugnar las decisiones (preservándose el principio de la doble instancia) y a no ser investigado dos veces por el mismo hecho. Para Hernández, lo ideal es que el estatuto recoja los derechos y las obligaciones con los que funcionarios y administrados cuentan tanto en la Constitución como en las leyes aduaneras y cambiarias. Servirá además, como herramienta para ir generando a mediano plazo una cultura de la contribución.
Opinión Un ombudsman en la DIAN Por: Deloitte Asesores
Legales y Tributarios* La Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero y Cambiario es un organismo pensado para brindar servicios que vayan más allá de la simple vigilancia y para contrarrestar la potestad administrativa en aras de ofrecer un trato justo y equitativo que permita que los usos y labores cotidianas se desarrollen con mayor naturalidad. La figura de las defensorías públicas es sin lugar a dudas, en el sistema jurídico, social y político colombiano, una novedosa forma de implementación de mecanismos más prácticos y eficientes que tienden a materializar ese Estado Social de Derecho declarado en el preámbulo de la Constitución Política de 1991, el cual propende por la protección y la correcta aplicación de los derechos de los asociados y la responsabilidad derivada que nace del ejercicio efectivo de ellos. Es así como el Estado, en desarrollo de dichos preceptos superiores y gracias a toda una serie de avances normativos y a una palpable evolución social, ve la necesidad de la existencia de un verdadero reconocimiento de nuevas garantías que permitan a la administración brindar una adecuada tutela de derechos a los gobernados. Una de estas garantías es la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero y Cambiario, institución especial del Estado Colombiano perteneciente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), que, como todas las de su clase, tiene el firme propósito de garantizar a los contribuyentes y a los usuarios aduaneros que ejerce sus respectivas funciones dentro de un marco legal, orientado y regulado por las disposiciones constitucionales y especial, de las leyes tributarias, aduaneras y cambiarias. Aunque la organización de la defensoría no es nueva en Colombia, su reglamentación sí lo es en cierta medida. Tiene su origen legal en el artículo 31 del Decreto 1071 de 1999, estableciéndose como su misión la de garantizar el respeto de los derechos de los contribuyentes, responsables, agentes de retención, declarantes y usuarios aduaneros por medio de la evaluación y seguimiento de las normas y procesos tributarios. Tanto el contribuyente como el usuario aduanero son titulares de una serie de derechos fundamentales, en concordancia con los lineamientos constitucionales, que deben en todo momento ser reconocidos y respetados por las autoridades, para el caso DIAN, y dentro de los cuales básicamente se encuentran, por mencionar algunos, el derecho a que se observe el debido proceso en todas las actuaciones de la entidad; el derecho a recibir información actualizada sobre los procedimientos y cambios en la normativa aplicable en materia de impuestos y aduanas; derecho a obtener respuesta escrita clara, oportuna y eficaz a las consultas técnico-jurídicas formuladas por el contribuyente y usuario aduanero y cambiario. Otro gran derecho tutelado por la defensoría es el que tiene el usuario o contribuyente de que toda solicitud, trámite o petición, sea resuelta por los funcionarios a la luz de los principios de economía, justicia, equidad, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad, contradicción y transparencia. Sin embargo, si bien esta institución fue creada en 1999, no fue sino hasta el 2003 que se reglamentan el derecho de petición y la presentación y trámite de quejas y reclamos ante esta unidad administrativa, mediante Resolución 711 del 2003 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Por su parte, las solicitudes especiales de información hechas a los servidores públicos también fueron reguladas mediante Resolución 03192 del 2003, es en ese momento en que ese derecho, en algún lugar nominado pero impalpable al contribuyente, se concretiza gracias a la implantación de un procedimiento público y legalmente establecido que no traduce otra cosa sino la materialización de aquella protección ofrecida en determinado momento pero nunca efectivizada. No obstante, la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero se convierte desde su creación en el organismo pensado para ubicarse al nivel del particular, brindar servicios que van más allá de la simple vigilancia, para contrarrestar la potestad administrativa en aras de ofrecer al contribuyente y usuario aduanero, un trato justo y equitativo que permita que los usos y labores cotidianas se desarrollen con mayor naturalidad. Por consiguiente, genera un nivel de confianza por parte de los administrados respecto de las funciones de la administración. Resultados de la gestión efectiva de esta defensoría pueden verse en estadísticas que a la fecha, confirman que instituciones como esta resultan necesarias y son viables para fomentar no sólo la legalidad de actuaciones mediante acciones correctivas, sino también el correcto uso de los medios que a disposición tienen cientos de personas que desconocen los trámites y requisitos generales para cada una de las actuaciones tributarias y aduaneras, que previene así el recurso último de ejercer esas acciones correctivas. Sin lugar a dudas hay que mostrarse conforme con el mérito por los logros alcanzados por proteger al usuario, pero es necesario reconocer que este organismo no tiene aún la suficiente difusión y reconocimiento adecuado por parte del público, lo que restringe su cubrimiento y presenta un gran desconocimiento en sectores de usuarios que con menor frecuencia tienen contacto con esta administración. Tal vez con programas y organismos como el recién creado comité del contribuyente la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero pueda expandir a todo el público su cobertura y adopte políticas indispensables para el cabal cumplimiento de su función, esto es, trabajar por un sistema tributario y aduanero justo, eficiente y comprometido, que a final de cuentas, representa un beneficio para todos. De esta forma, esperamos que el debate que en estos días se ha abierto en relación con los alcances y funciones de esta institución, se cristalice en su consenso que permita que cualquier ciudadano vea en la propia Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, un defensor que represente sus intereses ante unos procedimientos que, algunas veces, se nos muestran como kafkianos. *psarmiento@DELOITTE.COM
Por: Carlos Senior
Pava Ponerle dientes La Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero y Cambiario es la única institución que en el futuro puede ser una instancia en la vía administrativa para la resolución justa de conflictos entre los usuarios y la DIAN. En lenguaje coloquial, cuando alguien quiere hacer connotar que una medida no tiene eficacia alguna por que, a pesar de ser buena, no tiene los instrumentos necesarios para su ejecución, decimos que es un saludo a la bandera. Así mismo, para complementar lo anterior se dice también que a tal decisión le faltan dientes para ser práctica. Hay dos buenas ideas del ejecutivo que pueden quedar inútiles si no se les pone dientes. La primera es la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero y Cambiario, cuya teórica función debe ser la de custodiar a la DIAN para que no atropelle a los usuarios, de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales por exceso de celo en sus funciones, por abusos de autoridad o por interpretaciones personales de las obligaciones de los administrados. La medida es excelente y a quienes hemos acudido a los oficios de la defensoría nos ha ido muy bien en cuanto somos atendidos con interés y los pocos -escasísimos- funcionarios de esa dependencia se desviven por hacer su trabajo, el cual los desborda. La razón es sencilla: son pocos porque el presupuesto lo asigna la dirección general de la DIAN y dependen administrativamente de ella, a la que interesa invertir en otros rubros y no en quien los puede controlar. La unidad de cuerpo en la DIAN es grande y eso lleva a la solidaridad con sus funcionarios por lo que a veces la dirección no ve con buenos ojos algunas actuaciones de la defensoría y ello es apenas lógico. Por lo anterior este principio interno de control deviene en un saludo a la bandera ya que la intervención de la defensoría no es vinculante y sus conceptos no sirven ni siquiera de prueba en procesos administrativos. Personalmente creo que a esa dependencia le faltan dientes. La idea es buena pero si sus conceptos e intervenciones no tienen, al menos, el peso que tienen los conceptos del Ministerio Público en lo que la ley les asigna, serán inocuos y se seguirá sembrando en el mar. Los directores de la DIAN dicen que ellos apoyan a la Defensoría y que la idea surgió de ellos, pero le tienen temor a que esa institución llegue a tener el poder decisorio o vinculante que debe tener. Mejor dicho, nuevamente mis amigos de esa entidad mataron el tigre y se asustaron con la piel. Me informan que existe interés de presentar un proyecto de ley que le asigne funciones obligantes a la Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero y Cambiario, cosa que aplaudo y desde ya ofrezco mi apoyo a esta iniciativa. Creo que es la única forma de moderar el poder omnímodo que tiene la DIAN que por razones históricas, al menos en el orden aduanero, esa unidad administrativa legisla, interpreta, juzga, condena y ejecuta administrativamente sin que nadie pueda oponerse a ello. Es lo que he dado en llamar la dictadura ejecutiva en el orden aduanero, caso único en América y acaso en el mundo, donde el ejecutivo tiene todas las funciones del poder en cuanto al régimen de aduanas se refiere, por mandato -o interpretación- constitucional. Lo anterior no quiere decir que esté en contra de la institución, para nada. Los funcionarios de esta unidad administrativa conocen mi pensamiento crítico, pero apoyo la institucionalidad y más aún a las personas tan idóneas que manejan la institución, pero a los que organizaron el estado en este punto se les fue la mano. Veo en la defensoría la única institución, ojalá independiente de la administación, que en el futuro pueda ser una instancia en la vía administrativa para la resolución justa de conflictos entre los usuarios y la DIAN. Reitero mi apoyo a un proyecto de ley que conduzca a darle dientes a la única dependencia que tiene una visión distinta del problema tributario y -sobretodo- del aduanero. La otra figura que va a nacer muerta es la de los observadores aduaneros. ¿Está creada pero no reglamentada y saben quién la va a reglamentar? La misma institución que la creó pero no quiere que en futuro le estorbe. Va a nacer desdentada. Deseo muchos éxitos al proyecto que se va a presentar y ofrezco mi apoyo decidido para que la actual defensora, quien cumple con lujo de detalles su función, saque adelante esa provechosa iniciativa.
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